Dienst nach Vorschrift

Was Beamte dürfen und was nicht

Von Theodor Eschenburg, 29. November 1968, aus: DIE ZEIT Nr. 48/1968

Dienstverweigerung oder Arbeitsniederlegung, auch zum Zweck der Wahrung und der Förderung der Arbeitsbedingungen, sind unzulässig“ – so hieß es im Regierungsentwurf des Bundesbeamtengesetzes aus dem Jahr 1951. Der Bundestagsausschuß strich diesen Passus. Er meinte, die Unvereinbarkeit der Dienstverweigerung oder der Arbeitsniederlegung mit den Pflichten eines deutschen Beamten sei so klar gegeben, daß die Aufnahme einer entsprechenden Vorschrift nicht notwendig sei. Tatsächlich ist die Aufnahme eines ausdrücklichen Streikverbots für Beamte damals wohl auf Verlangen der Gewerkschaften unterblieben.

Gleichgültig, ob ein Streikverbot für Beamte ausdrücklich im Gesetz steht oder sich aus dem Beamtenrecht ergibt – würde es auch die Aktion „Diensterfüllung streng nach Vorschriften“ erfassen, wie sie bei der Post durchgeführt wurde, bei der Bundesbahn vorübergehend zu erwarten stand und im Flugverkehr seit längerem im Gange ist?

Zweifellos will die Aufforderung zum „Dienst nach Vorschrift“ nicht eine gesteigerte Ergiebigkeit dienstlichen Verhaltens erreichen, sondern gerade das Gegenteil. Es soll damit ein Druck auf die Dienstherren zum Zweck der Besoldungsverbesserung ausgeübt werden. Diesen Druck durch organisierte Leistungsminderung verbietet jedoch schon der Diensteid, durch den sich der Beamte verpflichtet, seine „Amtspflichten gewissenhaft zu erfüllen“. Nach § 54 des Bundesbeamtengesetzes hat sich der Beamte „mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen“. Alle Dienstvorschriften stehen unter diesen beiden Bestimmungen. Wird gegen sie gehandelt, so kann darin eine Verletzung der Beamtenpflichten gesehen werden.

Die Aktion „Arbeit nach Vorschrift“ ist ein Streik auf Umwegen. Mit diesem Verfahren kann die Tätigkeit in allen Bereichen des öffentlichen Lebens – in der Schule, bei Gericht, bei der Polizei und so weiter – lahmgelegt werden. Wenn nun von Gewerkschaftsseite behauptet wird, es handle sich nicht um einen Streik, sondern um eine „Demonstration“, so ist darauf zu erwidern, daß zwar der Beamte das gleiche Demonstrationsrecht hat wie jeder andere, aber der Ausübung dieses Rechts während der Dienstzeit sind ganz enge Grenzen gesetzt. Sie ist verboten, wenn mit ihr eine befohlene oder empfohlene Leistungsminderung verbunden ist; Beamte, die sich an solchen Aktionen offenkundig beteiligen, können als disziplinarrechtlich belangt werden: Belangt werden können aber auch jene Beamten, die zu diesen Aktionen auffordern.

Zwar kann nach § 91 des Bundesbeamtengesetzes „kein Beamter wegen Betätigung für seine Gewerkschaften oder seinen Berufsverband dienstlich gemaßregelt oder benachteiligt werden“. Das gilt aber nur für rechtlich zulässige Betätigungen. Ein hessischer Gewerkschaftsfunktionär beruft sich auf seine Landesverfassung, in der es heißt: „Das Streikrecht wird anerkannt, wenn die Gewerkschaften den Streik erklären.“ Aber: Bundesrecht bricht Landesrecht, und die Bummelstreikenden sind Bundesbeamte.

Nun scheinen auch andere Organisationen im Bereich von Lehrern und Polizeibeamten neuerdings mit dem Gedanken des Beamtenstreiks, sogar des Vollstreiks zur Wahrung ihrer Interessen zu liebäugeln. Sie sehen die Rechtfertigung nicht zuletzt in der Berufung. auf das Widerstandsrecht. Diesem sind aber enge Grenzen gesetzt. So sagt das Bundesverfassungsgericht in einem Urteil aus dem Jahr 1956: „Ein Widerstandsrecht gegen einzelne Rechtswidrigkeiten kann es nur im konservierenden Sinn geben, das heißt als Notrecht zur Bewahrung oder Wiederherstellung der Rechtsordnung. Ferner muß das mit dem Widerstandsrecht bekämpfte Unrecht offenkundig sein und müssen alle von der Rechtsordnung zur Verfügung gestellten Rechtsbehelfe so wenig Aussicht auf wirksame Hilfe bieten, daß die Ausübung des Widerstandsrechts das letzte verbleibende Mittel zur Erhaltung und Wiederherstellung des Rechts ist.“

Dieser Satz zeigt deutlich, daß das Widerstandsrecht keineswegs die Fälle decken würde, an die Lehrer- und Polizeiverbände denken. Man würde ihm seine Bedeutung als ultima ratio nehmen, wollte man seine Benutzung als Waffe in noch so berechtigten, aber doch reinen Interessenkonflikten dulden.

Selbst wenn man von rein rechtlichen Erwägungen absieht, wird man bedenken müssen, daß der Beamte den Realitäten – also auch den Unbilden – des Arbeitskampfes dank seiner Unkündbarkeit und seiner gesicherten Altersversorgung nicht ausgesetzt ist und sich dadurch der Arbeitskampfmittel, wie es der Streik vor allen ist, begeben hat. Noch etwas kommt hinzu: Wer die Streikfreiheit für sich in Anspruch nimmt, muß das Risiko der Anpassung auf sich nehmen. Wie soll aber der Staat uneingeschränkt dienstwillige Beamte mit ihren lebenslänglichen Rechten aussperren können? Der Staat wäre gegenüber Beamten, die das Streikrecht hätten und von ihm Gebrauch machen könnten, schlechthin wehrlos.

Im übrigen sind ja auch Beamte ohne Streikrecht gegenüber ihren Dienstherren nicht wehrlos. Sie haben die Möglichkeit öffentlicher Erörterung, der Parteidiskussion und der Parlamentsdebatte, zumal die Volksvertretungen stark mit Beamten durchsetzt sind. Ja, es kann sogar das Bundesverfassungsgericht angerufen werden; allerdings bestände in den gegenwärtigen Streikfällen kaum Aussicht auf Erfolg.

Diese Möglichkeiten sind noch keineswegs erschöpft. Allerdings bieten sie keine Gewähr dafür, daß die Beamtenforderungen auch voll erfüllt werden. Vielleicht bieten Streiks bessere Chancen. Das aber würde eine prinzipielle Änderung der materiellen Grundlagen des Beamtentums erfordern ...

Den Drang einiger Beamtenverbände zur Streikberechtigung hat es schon in der Weimarer Zeit gegeben. Deswegen hätte der Bundestag im Interesse der eindeutigen Rechtsklarheit besser daran getan, die Bestimmung über das Streikverbot gemäß dem Regierungsentwurf im Gesetz zu belassen. Die Aktionen „Igel“ und „Adler“ im Jahr 1962, als in der Bundesbahn und Bundespost die Diensterfüllung streng nach Vorschrift gefordert und mehrere Tage lang befolgt wurde, hat sogar die Zweckmäßigkeit einer weitergehenden Gesetzesformulierung, die auch Aktionen dieser Art umfaßt, demonstriert. Zwar sind die Aktionen vor sechs Jahren relativ harmlos verlaufen, aber sie wären doch eine Warnung für Regierung und Parlament.

Damals hat die ZEIT (Nr. 34/1962) den Erlaß von Rechtsvorschriften empfohlen, um Aktionen wie „Igel“ und „Adler“ künftig wirksam zu unterbinden. Sie hat dann auch auf die dringende Revisionsbedürftigkeit der Dienstvorschriften hingewiesen (Nr. 37/1962). Diese Dienstvorschriften sind bei der Bundespost und noch mehr bei der Bundesbahn vielfach nicht praktikabel, sie sind vielmehr unter dem Aspekt des rechtlichen Schutzes des Staates vor Schadensersatzanforderungen abgefaßt. Die Last dieses Risikos wird auf diese Weise weitgehend auf die Beamten abgewälzt.

Bei den Aktionen „Igel“ und „Adler“ sind, wie sich damals gezeigt hat, die Bundespost, aber in erster Linie die Bundesbahn Opfer ihrer eigenen Vorschriften geworden. Diese haben die Durchführung des „Macht-langsam-Streiks“ ermöglicht, ihm zumindest erheblich Vorschub geleistet. Es wird zweifellos kaum eine Vorschrift geben, die eine vollständige, lückenlose Anweisung für dienstliches Handeln, für flüssige und zügige Ausübung in jedem Fall zu geben vermag. Aber es muß zumindest der ernsthafte Versuch gemacht werden, mit den Vorschriften den tatsächlichen Handlungsanforderungen soweit wie irgend möglich nahezukommen. Statt dessen erweckt ein gut Teil dieser Vorschriften den Eindruck, als ob sie in Überbetonung des fiskalischen Rechtsschutzinteresses das praktische Handeln, eben die Praktikabilität der Anweisung mehr oder minder stark unberücksichtigt gelassen haben.

Soweit bekannt ist, sind die Dienstvorschriften trotz der Erfahrungen von 1962, eben trotz der Warnung, seither nicht geändert worden. Damals haben Post- und Eisenbahnorganisation ihre Aktionen „Igel“ und „Adler“ damit zu rechtfertigen versucht, daß sie sich in erster Linie gegen die unpraktikablen Dienstvorschriften richteten. Das scheint aber nur ein Vorwand gewesen zu sein, tatsächlich ging es um Besoldungsforderungen. Aber was haben diese Verbände selbst seither unternommen, um eine praktikablere Gestaltung der Dienstvorschriften zu erreichen? Vielleicht haben sie kein Interesse, aber ein dringendes und echtes Interesse haben Bundesbahn und Bundespost.